创新思路用活土地重庆开县创建国土资源节约集约模范县纪略

  地处三峡库区腹心的重庆市开县，是全国100个产粮大县之一，也是库区最大淹没县，淹没土地5.11万亩，移民搬迁、建设用地保障与基本农田、耕地保护存在“两难”。然而，开县现在的景象却令人眼前一亮：建设用地有保障，基本农田得到了保护，耕地质量提高，粮食产量实现五连增，2011年被国务院评为全国粮食生产先进县；旧县城淹没，新县城崛起，生态环境明显改善，入选了重庆“新巴渝十二景”。

　　一个库区淹没大县，如何创出这般佳绩？开县国土房管局局长李宁川一语道出谜底：主要是创新思路，探索土地节约集约利用新机制。

　　探索新机制，确保土地节约集约利用常态化

　　开县的现状是“六山三丘一分坝”，耕地人均仅有0.8亩。三峡工程建设，县情又出现了新情况：山上，大于20度的坡地要退耕还林；山下，库区蓄水淹没了5.11万亩土地。移民搬迁、保障发展、保护耕地、改善生态环境，路子该怎么走？李宁川说：“我们的选择是在发展中走节约集约之路。”

　　开县探索的节约集约用地新机制，具有三个明显特点：

　　相关部门联动。在管理上，从国土资源部门的“单一兵种”向“联合部队”转变，该县成立了以分管副县长为组长，国土资源、发改、财政等相关部门及乡镇主要领导为成员的创建活动领导小组；县与乡镇（街道）、乡镇（街道）与村，层层落实目标责任，把国土资源节约集约评价纳入地方党政领导班子和领导干部考核体系。

　　动员群众和社会各界广泛参与。县委组织“周末大讲坛”，邀请高校专家教授、县人大代表、政协委员、基层干部及群众，为节约集约用地积极建言献策；开展“珍惜国土资源，节约集约用地，从我做起，从现在做起”的万人签名活动，积极推进国土资源节约集约利用常态化。

　　明确目标导向。从按照上级下达的年度用地计划指标编制的年度供地计划开始，就实行“双严”、“双控”的规划计划管制制度。“双严”，即严格土地利用总体规划和年度计划管制；“双控”，即严格控制投资强度与容积率等指标。

　　2011年，开县永久性基本农田划定在试点基础上全面展开，建设用地预审制度全面落实，全面完成了市政府下达的“十一五”期间耕地保护目标任务，通过国土资源部、农业部等五部委核查；完成了罗家寨天然气开发、物流园区等13个重点建项目年度征地任务，节约集约用地成绩突出，被评为全国国土资源节约集约模范县。

　　精心打造，提高土地利用效率

　　得知开县被评为全国国土资源节约集约模范县的消息，记者前去采访。刚到县城，开县国土房管局副局长李德清就把记者领上旅游船，见记者有些诧异，便解释说，你们不是要采访节约集约用地吗？先在汉丰湖游一圈，边看移民新城风貌，边了解新城的崛起。

　　“露出水面那个小土包的位置就是旧县城”。李德清说，这座总建筑面积为250万平方米的旧县城，位于长江支流小江的末端，三峡工程蓄水形成一个比杭州西湖水域面积还大的汉丰湖，全城被淹，古城谢幕。

　　移民新城建在哪儿？经过反复论证，新县城城址选在了汉丰湖的南岸。然而，这里是低丘，规划区内露出水面的有50多个小山头，建设用地有限。为建设好移民新城，开县坚持节约集约用地方针，首先从规划源头制定了“定点、定位、定界、定面积”的“四定”搬迁方案，科学把握城市建设集约用地控制框架，避免了城市无序扩张。更突出的是在节地方式上有了新突破——“高挖低填”，挖掉难以利用的小山头，将挖出的3500万立方米的弃土填在低洼处，通过这样的工程措施，打造出了5平方公里的建设用地。该县有关部门算帐说，“高挖低填”打造出的5平方公里建设用地，让移民新城建设少占农田，相当于保住了2个村7000农民的饭碗。

　　在移民搬迁中，开县把216个机关企业移民单位捆绑成158个搬迁主体联合建设，既整合了公共土地资源，又避免了城市零零碎碎圈占土地。以直管公房搬迁为例，搬迁前，占地223亩；搬迁后，占地143亩，节约用地80亩。占地移民拆迁还房推行联户自建，新县城征地涉及119个社，拆迁5245户，安置占地移民17097人，联户自建供地与拆迁前宅基地相比，节约用地3000多亩。

　　在移民迁建中，他们还努力拓展土地利用空间，节约集约利用有限的土地资源。一是向下“要”地，特别是在新县城中心主干道，目前正在拓展地下空间，建成后可提供地下休闲、商业设施面积2.2万平方米；二是向空中“要”地，根据良好的地基条件，鼓励多修高层建筑；三是企业向工业园聚集，修建三楼一底标准厂房30多万平方米；四是盘活城乡闲置房产，现已利用各类闲置房产32.5万平方米，发展楼宇工业。

　　他们通过精心设计，既提高了土地利用利率，也改善了生态环境。在新县城小江下游4.5公里处筑起水位调节坝，从而形成了15平方公里的汉丰湖，湖面碧波荡漾，鸥鹭齐飞，具有山水园林风格的生态型移民新城迅速崛起。通过全县风情名镇、美丽乡村建设进行科学规划，对用地布局调整，做到既保留原有的风俗特色，又使农村房屋布局更加合理，居住社区功能更加完善，进一步改善村民的生活居住条件。同时，为促进节地建房，他们采取资金奖励、政策扶持、技术服务、审批推荐等措施，目前规划的20个风情名镇，既打造了宜居风貌，又实现了土地节约集约利用。

　　加强耕地保护，护好农民“饭碗田”

　　开县是农业大县，全国100个产粮大县之一。在三峡工程蓄水工程中，被淹没的5.11万亩土地中耕地就有4万亩，而且大都是土地肥沃，生产条件较好，产出率较高的。

　　该县面对新形势，迅速转变耕地保护理念，从过去的数量保护转到数量、质量并重保护，护好农民的“饭碗田”，提高农作物特别是粮食产量，增加农民收入。

　　他们把保护耕地纳入政府目标管理考核。成立以县长为组长的基本农田保护工作领导小组，县政府与各乡（镇）、街道签订《耕地保护目标责任书》，明确规定了各乡镇（街道办事处）年度耕地保有量、基本农田保护面积、补充耕地、农村建设用地复垦等年度目标任务，年末考核；制定和完善了基本农田保护制度，落实耕地保护工作经费，使耕地保护做到责任、任务、人员、经费“四落实”。

　　近年来，该县以土地整理和现代化农田建设为抓手，加大对河滩地、坡荒地、农业效益低的劣质地、水毁耕地等的开发力度，耕地保护工作取得较好成效。

　　开县紧密结合实际，因地制宜进行耕地保护。位于长江支流小江的后坝镇，有一块农业效益较高的耕地，受三峡工程蓄水影响，这块耕地将被淹没。为了保护这块“饭碗田”，他们采取工程措施，筑坝拦围，保护了5800多亩良田，对原集镇建设用地全部复垦，新增耕地280亩。组织实施了九龙山镇仁和、郭家镇团包等5个土地开发整理项目，整治土地1.84万亩，新增耕地4820亩；入库土地开发整理项目8个，规模2.2万亩，预计新增耕地4500亩；南门镇花林等村柑橘项目土地整理已完成工程量50%，预计新增耕地735亩；临江镇三秀等村的基本农田示范区整理项目，已做好施工准备，规模9975亩，预计新增耕地810亩。

　　同时，该县积极开展土地开发整理，坚持田、水、路、林综合整治，形成较完善的田间道路系统和农田排水系统，生产条件和生态环境得到改善，耕作层厚度增加，保水保肥能力提高。尤其是根据耕地被淹的实际，实施移土培肥工程，两期工程共剥离淹没耕作层土地11075亩，覆土培肥改造16554亩；配套“坡改梯”土地开发整理1.45万亩，新增耕地988亩。移土培肥及“坡改梯”使原瘠薄土地增加了耕作层厚度，“三跑田”变成了“三保田”（保水、保土、保肥），提高了土壤肥力，增强了农田抗御灾害的能力，改善了生态环境，种植粮食和油菜等经济作物每年可新增纯收入200余万元。

　　通过土地开发整理，不仅保住了“红线”，而且提高了土地质量。2011年，开县农业实现了增产、增收“双增”，万亩油菜和再生稻均创全市当年最高亩产，全县粮食总产量实现5连增，被评为全国粮食生产先进县，受到国务院表彰；农民人均纯收入同比增长24.5%。

　　

发布日期：2012年03月01日